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更好建設(shè)金融穩(wěn)定長(zhǎng)效機(jī)制 守住不發(fā)生系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)底線
——人民銀行副行長(zhǎng)宣昌能在2022金融街論壇年會(huì)上的講話
（2022年11月21日）
尊敬的各位來(lái)賓，朋友們：
晚上好！非常高興出席金融街論壇年會(huì)，預(yù)祝大會(huì)圓滿召開(kāi)。
大家都知道，當(dāng)前，全球發(fā)展面臨不少新挑戰(zhàn)和不確定性，國(guó)際金融風(fēng)險(xiǎn)增加。通脹持續(xù)維持高位，成為全球經(jīng)濟(jì)的最大挑戰(zhàn)。百年變局和世紀(jì)疫情疊加，主要發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體央行快速收緊貨幣政策，全球經(jīng)濟(jì)衰退跡象已經(jīng)顯現(xiàn)，或?qū)⑦M(jìn)入滯脹狀態(tài)。值得關(guān)注的是，新冠疫情導(dǎo)致政府債務(wù)大幅增加，企業(yè)和家庭部門的資產(chǎn)負(fù)債表受到損害，全球杠桿率高企，金融市場(chǎng)容易受到情緒和宏觀政策因素等的影響，債務(wù)較重的部分經(jīng)濟(jì)體對(duì)全球融資緊縮更加敏感，一些脆弱國(guó)家的經(jīng)濟(jì)金融走向有很大的不確定性。
從國(guó)內(nèi)看，近期國(guó)民經(jīng)濟(jì)主要指標(biāo)恢復(fù)企穩(wěn)，積極因素累積增多，總體運(yùn)行在合理區(qū)間。但也要看到，我國(guó)發(fā)展進(jìn)入戰(zhàn)略機(jī)遇和風(fēng)險(xiǎn)挑戰(zhàn)并存時(shí)期，國(guó)內(nèi)經(jīng)濟(jì)恢復(fù)基礎(chǔ)仍不牢固。
黨的十八大以來(lái)，在以習(xí)近平同志為核心的黨中央堅(jiān)強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)下，我國(guó)金融業(yè)改革發(fā)展穩(wěn)定取得歷史性的偉大成就，金融服務(wù)實(shí)體經(jīng)濟(jì)能力和水平顯著提高，金融風(fēng)險(xiǎn)整體收斂、總體可控，金融治理體系和治理能力現(xiàn)代化持續(xù)推進(jìn)。同時(shí)也要看到，當(dāng)前金融服務(wù)高質(zhì)量發(fā)展任務(wù)艱巨，金融改革發(fā)展穩(wěn)定面臨一系列新課題新挑戰(zhàn)，國(guó)內(nèi)依然存在金融風(fēng)險(xiǎn)隱患，防范金融風(fēng)險(xiǎn)還須解決許多重大問(wèn)題。
黨的二十大報(bào)告明確指出，要守住不發(fā)生系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)底線。我們必須深入學(xué)習(xí)貫徹黨的二十大精神，把習(xí)近平新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義思想貫徹落實(shí)到金融工作的各方面、全過(guò)程。必須按照黨中央決策部署，深化金融體制改革，推進(jìn)金融安全網(wǎng)建設(shè)，持續(xù)強(qiáng)化金融風(fēng)險(xiǎn)防控能力。在此，我借這個(gè)機(jī)會(huì)，與大家交流關(guān)于扎實(shí)推進(jìn)金融穩(wěn)定長(zhǎng)效機(jī)制建設(shè)的一些體會(huì)和思考。
一、巴塞爾協(xié)議III與系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)防范
牢牢守住不發(fā)生系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)的底線，切實(shí)維護(hù)金融穩(wěn)定，已是我國(guó)金融監(jiān)管的重中之重。資本是銀行承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)和吸收損失的首要資金來(lái)源，建立資本約束機(jī)制是促進(jìn)商業(yè)銀行穩(wěn)健經(jīng)營(yíng)的重中之重。巴塞爾銀行監(jiān)管委員會(huì)（BCBS）在資本金約束規(guī)則的基礎(chǔ)上，逐步推動(dòng)形成銀行業(yè)的監(jiān)管規(guī)則體系。
2008年國(guó)際金融危機(jī)后，巴塞爾委員會(huì)先后于2010年12月和2017年12月發(fā)布了《增強(qiáng)銀行和銀行體系穩(wěn)健性的全球監(jiān)管框架》和《后危機(jī)改革的最終方案》兩份巴塞爾協(xié)議III框架文本，在文中對(duì)資本工具的定義進(jìn)行了調(diào)整，提出杠桿率、流動(dòng)性覆蓋率、凈穩(wěn)定資金比例等監(jiān)管要求，強(qiáng)化了流動(dòng)性監(jiān)管，增加流動(dòng)性覆蓋率和凈穩(wěn)定融資比率指標(biāo)，提出資本留存緩沖和逆周期資本緩沖的要求，體現(xiàn)了宏觀審慎監(jiān)管理念，形成了宏觀審慎和微觀審慎相結(jié)合的全新金融監(jiān)管框架。
隨著《巴塞爾協(xié)議Ⅲ》最終版落地在即，我國(guó)開(kāi)始籌備相關(guān)管理辦法的修訂工作。今年7月1日，在銀保監(jiān)會(huì)發(fā)布的《中國(guó)銀保監(jiān)會(huì)2022年規(guī)章立法工作計(jì)劃》中，就明確提出了關(guān)于《商業(yè)銀行資本管理辦法（試行）》的修訂計(jì)劃。
然而，巴塞爾協(xié)議III也絕非萬(wàn)能藥，還存在一些不足。從防范和化解金融風(fēng)險(xiǎn)的角度，巴塞爾協(xié)議III主要還是圍繞資本監(jiān)管這一指標(biāo)進(jìn)行“修修補(bǔ)補(bǔ)”，對(duì)于系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)的管理主要集中在微觀層面的改進(jìn)，并未觸及本質(zhì)制度安排。系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)的防范還需要其他配套制度和措施同向發(fā)力。
二、實(shí)施并完善存款保險(xiǎn)制度
存款保險(xiǎn)是防止擠兌、促進(jìn)銀行體系穩(wěn)定運(yùn)行的一項(xiàng)基礎(chǔ)性制度安排，是現(xiàn)代金融安全網(wǎng)的重要組成部分。在多年深入調(diào)查研究和廣泛征求意見(jiàn)的基礎(chǔ)上，2015年我國(guó)《存款保險(xiǎn)條例》正式實(shí)施，2022年6月末全國(guó)共有4018家投保機(jī)構(gòu)。
我國(guó)存款保險(xiǎn)制度旨在加強(qiáng)對(duì)存款人的保護(hù)，推動(dòng)形成市場(chǎng)化的風(fēng)險(xiǎn)防范和處置框架，建立維護(hù)金融穩(wěn)定運(yùn)行的長(zhǎng)效機(jī)制，促進(jìn)金融改革和銀行業(yè)健康發(fā)展，目前這方面的作用正在逐步顯現(xiàn)。在包商銀行等高風(fēng)險(xiǎn)中小銀行風(fēng)險(xiǎn)處置過(guò)程中，存款保險(xiǎn)的很多功能得到了有效發(fā)揮。隨著風(fēng)險(xiǎn)差別費(fèi)率、早期糾正、風(fēng)險(xiǎn)處置等核心機(jī)制逐步發(fā)揮作用，未來(lái)對(duì)存款類金融機(jī)構(gòu)的市場(chǎng)約束更強(qiáng)，有助于及時(shí)防范和化解金融風(fēng)險(xiǎn)，進(jìn)一步提升金融安全網(wǎng)的整體效能，助推金融業(yè)穩(wěn)健發(fā)展。
三、健全宏觀審慎管理體系
2008年國(guó)際金融危機(jī)后，國(guó)際社會(huì)從“逆周期、防傳染”的視角，重新檢視和強(qiáng)化金融監(jiān)管安排，完善分析框架和監(jiān)管工具，強(qiáng)化宏觀審慎管理在某種意義上已成為全球性共識(shí)。健全宏觀審慎管理體系，避免金融風(fēng)險(xiǎn)跨機(jī)構(gòu)、跨市場(chǎng)傳染，加強(qiáng)對(duì)系統(tǒng)重要性金融機(jī)構(gòu)的統(tǒng)籌監(jiān)管，逐步將主要金融活動(dòng)、金融市場(chǎng)、金融機(jī)構(gòu)和金融基礎(chǔ)設(shè)施納入宏觀審慎管理。
從全球看，近年來(lái)，主要經(jīng)濟(jì)體貨幣政策超常寬松、政府部門過(guò)度舉債、資產(chǎn)市場(chǎng)泡沫化嚴(yán)重、金融產(chǎn)品復(fù)雜化等問(wèn)題反復(fù)引發(fā)金融隱憂。例如，近期英國(guó)政府減稅計(jì)劃引起金融市場(chǎng)大幅震蕩，英格蘭銀行被迫暫緩收緊貨幣政策，來(lái)穩(wěn)定金融市場(chǎng)。
我國(guó)在宏觀審慎管理方面取得了積極進(jìn)展，如，2020年9月，發(fā)布了《關(guān)于建立逆周期資本緩沖機(jī)制的通知》；2021年12月，發(fā)布了《宏觀審慎政策指引（試行）》，等等。中央銀行如何有效實(shí)施宏觀審慎管理，如何與貨幣政策良好配合形成雙支柱宏觀政策框架，仍然是一個(gè)值得探索的前沿課題。
四、加強(qiáng)全球系統(tǒng)重要性銀行總損失吸收能力建設(shè)
全球系統(tǒng)重要性金融機(jī)構(gòu)規(guī)模大、復(fù)雜性高、與其他金融機(jī)構(gòu)關(guān)聯(lián)性強(qiáng)，在金融體系中提供關(guān)鍵的金融服務(wù)，對(duì)整個(gè)金融體系高效運(yùn)行有著重要影響。在2008年金融危機(jī)中，西方國(guó)家通過(guò)提供擔(dān)保、直接注資、購(gòu)買問(wèn)題資產(chǎn)等方式救助大型銀行集團(tuán)，付出了高昂的公共成本，不但增加了財(cái)政負(fù)擔(dān)，還導(dǎo)致“大而不能倒”的道德風(fēng)險(xiǎn)。總損失吸收能力（TLAC）就是在這個(gè)背景下提出的，TLAC強(qiáng)調(diào)應(yīng)當(dāng)由股東和機(jī)構(gòu)債權(quán)人先行吸收損失，降低公共資金救助成本，力圖從根本上解決“大而不能倒”問(wèn)題。
2015年，金融穩(wěn)定理事會(huì)（FSB）正式發(fā)布《TLAC條款》，對(duì)全球系統(tǒng)重要性銀行（G-SIBs）提出了TLAC要求，要求確保全球系統(tǒng)重要性銀行在處置中具備充足的損失吸收和資本重組能力，在陷入危機(jī)時(shí)，首先采取“內(nèi)部紓困（bail-in）”或“自救”的方式，維持關(guān)鍵業(yè)務(wù)和服務(wù)功能的連續(xù)性，避免動(dòng)用公共資金進(jìn)行“外部援助（bail-out）”。目前，TLAC監(jiān)管國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)已成為相關(guān)國(guó)家監(jiān)管當(dāng)局和市場(chǎng)參與者評(píng)估單家全球系統(tǒng)重要性銀行穩(wěn)健性的重要指標(biāo)。
2011年以來(lái)，中國(guó)銀行、工商銀行、農(nóng)業(yè)銀行、建設(shè)銀行相繼被認(rèn)定為全球系統(tǒng)重要性銀行，未來(lái)交通銀行、招商銀行等也可能進(jìn)入全球系統(tǒng)重要性銀行名單。
加強(qiáng)我國(guó)全球系統(tǒng)重要性銀行TLAC建設(shè)，保障其具有充足的損失吸收和資本重組能力，有助于增強(qiáng)我國(guó)金融體系的穩(wěn)定性和健康性，防范化解系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)。去年10月，人民銀行、銀保監(jiān)會(huì)和財(cái)政部發(fā)布《全球系統(tǒng)重要性銀行總損失吸收能力管理辦法》（以下簡(jiǎn)稱《管理辦法》），對(duì)我國(guó)全球系統(tǒng)重要性銀行提出了TLAC監(jiān)管要求，構(gòu)建了全面的TLAC監(jiān)管框架，有助于提高全球系統(tǒng)重要性銀行服務(wù)實(shí)體經(jīng)濟(jì)和抵御風(fēng)險(xiǎn)能力，增強(qiáng)我國(guó)金融體系的穩(wěn)定性和健康性。
今年4月，人民銀行、銀保監(jiān)會(huì)發(fā)布《關(guān)于全球系統(tǒng)重要性銀行發(fā)行總損失吸收能力非資本債券有關(guān)事項(xiàng)的通知》，在我國(guó)正式推出TLAC非資本債券這一創(chuàng)新型工具，進(jìn)一步拓寬了我國(guó)全球系統(tǒng)重要性銀行的TLAC補(bǔ)充渠道，豐富了債券市場(chǎng)產(chǎn)品序列，對(duì)我國(guó)金融市場(chǎng)的發(fā)展具有積極意義。
《管理辦法》以我國(guó)系統(tǒng)重要性銀行為監(jiān)管對(duì)象，構(gòu)建了我國(guó)的TLAC監(jiān)管框架，對(duì)TLAC定義、構(gòu)成、達(dá)標(biāo)要求、監(jiān)督檢查和信息披露等方面進(jìn)行了全面規(guī)范。應(yīng)該說(shuō)，我國(guó)的TLAC框架在與國(guó)際金融監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)接軌的同時(shí)，也充分考慮了我國(guó)銀行業(yè)發(fā)展實(shí)踐。具體而言，主要體現(xiàn)在以下方面：
一是明確TLAC非資本債務(wù)工具的合格標(biāo)準(zhǔn)，理順現(xiàn)有各類工具的損失吸收順序；二是借鑒相關(guān)國(guó)際經(jīng)驗(yàn)，允許存款保險(xiǎn)基金計(jì)入TLAC；三是合理安排TLAC非資本債務(wù)工具實(shí)施資本扣減規(guī)則的過(guò)渡期；四是強(qiáng)化監(jiān)督檢查要求，將TLAC監(jiān)管與我國(guó)全球系統(tǒng)重要性銀行的處置機(jī)制建設(shè)相結(jié)合，審查全球系統(tǒng)重要性銀行的恢復(fù)與處置計(jì)劃，評(píng)估TLAC工具的可執(zhí)行性。
關(guān)于進(jìn)一步推動(dòng)我國(guó)TLAC達(dá)標(biāo)，有以下幾點(diǎn)思考和建議。
一是落實(shí)主體責(zé)任，國(guó)內(nèi)全球系統(tǒng)重要性銀行應(yīng)建立完善的TLAC內(nèi)部管理機(jī)制，制訂中長(zhǎng)期TLAC達(dá)標(biāo)規(guī)劃，確保2025年和2028年起分別滿足TLAC監(jiān)管要求。
二是推進(jìn)TLAC工具的外源補(bǔ)充。統(tǒng)籌規(guī)劃資本工具、TLAC非資本債務(wù)工具的發(fā)行。
三是推動(dòng)TLAC工具發(fā)行，加大市場(chǎng)培育力度。應(yīng)繼續(xù)加大對(duì)TLAC非資本債務(wù)工具的市場(chǎng)培育力度，改善發(fā)行環(huán)境，拓寬投資者范圍，鼓勵(lì)我國(guó)全球系統(tǒng)重要性銀行赴境外市場(chǎng)發(fā)行TLAC非資本債務(wù)工具。
四是完善制度框架，夯實(shí)法律基礎(chǔ)。在《管理辦法》基礎(chǔ)上，進(jìn)一步研究TLAC信息披露、內(nèi)部TLAC規(guī)則等，不斷完善我國(guó)TLAC監(jiān)管制度體系，提高全球系統(tǒng)重要性銀行在境內(nèi)外的可處置性。
此外，可以考慮以修訂《商業(yè)銀行法》等相關(guān)法律為契機(jī)，進(jìn)一步細(xì)化和明確銀行破產(chǎn)債權(quán)等級(jí)序列，將TLAC非資本債務(wù)工具的清償順序和損失吸收能力進(jìn)一步明確化、清晰化，更好地保障各類債權(quán)人在處置階段的合法權(quán)益，確保處置程序有序展開(kāi)。
金融是經(jīng)營(yíng)管理風(fēng)險(xiǎn)的行業(yè)，防范化解金融風(fēng)險(xiǎn)是金融工作的永恒主題。人民銀行堅(jiān)持以習(xí)近平新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義思想為指導(dǎo)，深入學(xué)習(xí)貫徹落實(shí)黨的二十大精神，走中國(guó)特色金融發(fā)展之路，持續(xù)抓好金融改革發(fā)展穩(wěn)定工作，建立維護(hù)穩(wěn)定的金融長(zhǎng)效機(jī)制，牢牢守住不發(fā)生系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)的底線。
最后，感謝各界對(duì)金融工作的關(guān)心和對(duì)人民銀行工作的支持！再次祝賀金融街論壇隆重舉辦并取得圓滿成功！
謝謝大家！
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